【新華解讀】“分步實施、有序推進” 加快推動超長期特別國債高質量落地
2024年以來，超長期特別國債籌備過程正在“緊鑼密鼓”推進。4月17日，國家發展改革委副主任劉蘇社在國新辦新聞發布會上表示，關于超長期特別國債，目前發展改革委會同有關方面已經研究起草了支持國家重大戰略和重點領域安全能力建設的行動方案，經過批準同意后即開始組織實施。
業內人士認為，超長期特別國債一直是積極財政政策的重要發力點，有利于促增長穩投資，優化央地債務結構，且更好匹配較長期限重大項目資金需求，提升財政資金使用效率。加快推動超長期特別國債發行落地，將更好地發揮其穩增長、惠民生的重要作用，建議完善特別國債全流程管理監督體系，并加快儲備符合條件的優質項目，加強貨幣財政協調，并積極爭取各類市場化資金支持。
堅持統籌硬投資和軟建設加快推動超長期特別國債落地
對于超長期特別國債的推進，劉蘇社表示，“行動方案堅持目標導向、精準突破，集中力量支持一批事關現代化建設、發展急需、多年想辦而未能辦、需要中央層面推動的大事要事難事，堅持高質量發展和高水平安全良性互動、夯實國家安全和長遠發展基礎；堅持統籌硬投資和軟建設，用改革辦法和創新思路破解深層次障礙；堅持分步實施、有序推進，2024年先發行1萬億元超長期特別國債。”劉蘇社說。
他介紹，在支持領域方面，重點聚焦加快實現高水平科技自立自強、推進城鄉融合發展、促進區域協調發展、提升糧食和能源資源安全保障能力、推動人口高質量發展、全面推進美麗中國建設等方面的重點任務。
他還表示，在組織實施方面，堅持“項目跟著規劃走、資金跟著項目走、監管跟著資金走”的原則，由發展改革委牽頭會同有關部門，切實加強統籌協調，做好資金保障，優化投入方式，加大監管力度，特別要盡快建設一批前期工作比較成熟、具備條件的項目，同時還將抓緊推動出臺實施相關的配套政策，通過體制機制改革來破解深層次的障礙，與重大項目建設形成合力，確保行動方案明確的任務高質量地落地見效。
中誠信國際研究院執行院長袁海霞表示，“特別國債具有專款專用、專門服務于特定政策的特點，籌集資金專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，有利于促進經濟增長和結構轉型，滿足強國建設中的長期資金需求。”
對于發行期限的預測，在袁海霞看來，“考慮到此次主要支持國家重點戰略等方向，項目建設運營期限或較長，為更好地匹配項目融資需求、提升資金使用效率，本輪特別國債發行期限將明顯延長，整體上更聚焦15年及以上超長期限品種，重大項目或搭配30年、50年期限的特別國債，有利于緩解中短期償債壓力，增強對長期限項目的保障能力。”
目前，市場對于發行方式的討論頗多，公開發行是其中一個方向。東方金誠研究發展部部門總監馮琳分析稱，“1萬億元特別國債或將通過轉移支付下達給地方使用，具體路徑以及還本付息方式可能會參考抗疫特別國債，依資金具體用途而定。”
多方觀點普遍認為，相對一般國債，特別國債在促進經濟增長中的優勢主要體現在三方面。一是發行過程較一般國債更為便捷，僅需國務院提請全國人大常委會審議，而一般國債需要在年初由國務院提請全國人大審議年度發行額度。二得益于發行過程的便捷性，特別國債的發行節奏更靈活，這一點在外部環境不確定性因素較多的情況下尤為關鍵。三是相對一般國債，特別國債在募資用途和使用效益上的信息披露更為透明完備。
平衡“公共性”與“市場化” 完善特別國債全流程管理監督體系
鑒于本輪超長期特別國債的發行將會連續幾年，投向領域潛在建設需求巨大、投入周期長，現有融資方式難以充分滿足需求等特點，應總結過往地方專項債發行中的經驗，完善項目立項評審流程，平衡好公共性和市場化的關系，平衡好保短期增長和項目質量的關系。
回顧歷史，從1998年開始發行的長期建設國債作為國家預算內基礎設施性建設專項投資，直到2008年《政府工作報告》最后一次提及，我國的長期建設國債持續了11年，總規模達到1.13萬億元，主要投向投資建設領域。我國曾在1998年、2007年、2020年發行過3次特別國債，主要用于補充銀行資本金、抗疫支出、公共基礎設施建設、購買外匯緩解流動性過剩等，整體用途較為廣泛但單次發行專款專用。
與長期建設國債不同，特別國債不列赤字，其發行僅納入當年國債余額限額管理。“在今年預算赤字率保守安排3%左右的情況下，發行萬億元特別國債成為積極財政政策的重要發力點，兼顧了發展需要與財政可持續，也為未來宏觀調控增加了靈活性及空間。”袁海霞表示，還需注意超長期特別國債依然會增加中央政府杠桿率。根據中誠信國際測算，今年發行1萬億元特別國債或增加中央政府杠桿率0.7個百分點至25.2%。
展望后續，不少機構建議加快符合特別國債條件的優質項目儲備，強化跨區域、跨部門協調配合，并進一步優化項目管理。
袁海霞指出，“一方面，可以盡早開展前期調研，將項目實施可行性、各類資金到位時間、參與主體資質等更多因素納入儲備標準，優化完善多因素項目篩選機制，保障重大項目儲備和滾動接續；另一方面，在項目按期論證及申報時，可多方統籌謀劃一些跨區域、跨領域、跨層級的重點項目，充分發揮各方優勢，形成惠及面廣、綜合效益高、示范帶動強的優質項目。”
同時，放量供給需要積極爭取各類市場化資金支持，多渠道補充項目資金缺口。袁海霞建議稱，“可以適當增加政策性開發性金融工具額度，為有一定收益的特別國債項目資本金搭橋；部分重大項目社會效益大于經濟效益，長遠效益大于短期效益，市場主體出于逐利性的考量，主動參與項目的意愿不足，除加大結構性貨幣政策支持力度外，還可通過投資補助、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，給予市場參與項目的主體政策優惠，支持社會資本參與重點領域建設。”
2023年11月，針對當年10月份增加發行1萬億元國債，作為特別國債管理，財政部部長藍佛安曾表示，為確保管好用好國債資金，一是嚴把準入關口；二是加快資金下達；三是壓實監管責任。業內專家認為，除了強化中央部委的項目把關和地方監管局的監管監督，還應更充分地發揮社會公眾和第三方獨立機構的全流程監督功能。除了事前事中的監督，還應加強對無顯著超預期外生沖擊的情況下項目收益嚴重低于預期的事后問責機制。
對于本輪超長期特別國債的全流程管理，中國人民大學重陽金融研究院研究員李珊珊提出建議稱，“應該防止泛化特別國債的使用場景，在公共性和市場化中找到平衡。如果政府沒有對項目風險收益設置剛性的量化約束，而又將短期經濟增長目標視為硬約束，那么在收益合適的項目源不足的情況下，執行過程中項目質量難以保證，最終加重未來政府債務負擔。因此，對項目風險收益設置剛性的量化約束是必要的，要堅決防止為保短期增長而泛化特別國債的使用場景。”
“另一方面，還需要進一步完善信息披露和市場監督。特別是本輪超長期特別國債的目的與歷史上不計入赤字的特別國債有所不同，從投向上看，在執行中需要政府更多專業上的主客觀判斷和相機抉擇，因此對全流程的信息披露也應提出更高要求。”李珊珊補充道。